En illusion av maktdelning

av Olof Hedengren

Sedan urminnes tider har diskussioner förts angående principer för hur ett samhälle bör styras och organiseras. Atens greker experimenterade med demokrati, oligarker och tyranner eller envåldshärskare. Den romerska republiken fördelade makten mellan senaten, folkförsamlingar, folktribuner och maktbemängda konsuler med korta mandatperioder.

Från just grekerna har vi fått ordet demokrati, folkvälde. Nu var det inte så helgjutet demokratiskt i Aten på sin tid då till exempel endast manliga medborgare hade rösträtt.

När vår del av världen blev mer sofistikerad med definierade stater/nationer, central lagstiftning och en alltmer välorganiserad statsmakt kom frågan om fördelningen av makten i fokus. Tanken var att makten skulle delas mellan statsbärande institutioner och att det måste finnas mekanismer för att kontrollera makten.

Enväldiga kungars absoluta maktprerogativ ifrågasattes. Det behövdes motvikter mot en galen och tyrannisk kung och ingen, inte ens kungen, skulle tillåtas stå över lagen.

Inte minst Charles-Louis de Secondat Montesquieu förknippas med den så kallade maktdelningsläran enligt vilken en stats maktbefogenheter bör uppdelas i; en lagstiftande institution i form av en folkförsamling eller ett parlament, en verkställande institution i form av en regering; samt en dömande institution (domstolar).

Dessa maktpoler skall definieras i en grundlag/konstitution som endast skall kunna ändras genom beslut med kvalificerad majoritet i den lagstiftande församlingen eller genom beslut vid flera tillfällen. Det ansågs önskvärt att skapa en ”tröghet” i möjligheterna att ändra konstitutionen. 

För att ett land i dag skall anses genuint demokratiskt krävs, förutom val till en folkförsamling, dessutom att ett antal rättigheter – yttrandefrihet, tryckfrihet, religionsfrihet, likhet inför lagen, äganderättsskydd med mera – garanteras via konstitutionen. Man kan säga att grundlagarna är det skelett som bär upp staten och som skall skänka medborgarna frihet, rättssäkerhet och tillit till ”systemet”. 

Demokratibegreppet är inte föremål för den diskussion och analys det förtjänar. Det räcker inte att medborgarna vart fjärde år kan rösta på ett politiskt partis riksdagskandidater för att staten skall bedömas som demokratisk. Ingen kallar Iran demokratiskt trots val till ett parlament och val av president.

De svenska politiska partierna har blivit alltmer av autonoma organisationer/byråkratier med sina egna maktstrukturer och där makten samlas på ett fåtal händer. Vi vet också av erfarenhet att alla organisationer/byråkratier inte endast styrs av allmännytta och uppgivna ändamål utan alltid har inslag av maktbegär, korruption och egennytta.

Vi vet också att partierna styr ”sina” riksdagsledamöter hårt och där den enskilde parlamentsledamoten inte gör sig besvär när partiledningen har bestämt hur en fråga skall hanteras. Man kan därför säga att vårt parlament delvis är en illusion och snarast ett transportkompani för de politiska partiernas elit. Det demokratiska underskottet är påtagligt. 

Det finns en mängd statliga myndigheter av olika dignitet och om vi inkluderar domstolarna och de myndigheter som faller under riksdagen (bl.a. JO, Sveriges Riksbank och Riksrevisionen) finns cirka 470 myndigheter.

När en svensk ansvarig minister får en fråga avseende en underställd myndighet säger vederbörande alltid att han/hon inte kan uttala sig i det ”enskilda fallet”. Sverige tillämpar inte vad man kallar ministerstyre där den ansvarige ministern kan gå in och detaljstyra. Ministerstyre är dock vanligt i andra länder, bland annat i USA, Storbritannien, Danmark och Norge.

Det kan förvisso vara ett bekvämt sätt att slippa ta ställning i kontroversiella frågor men i själva verket är det ju så att nästan samtliga statliga myndigheter otvivelaktigt faller under regeringens ansvar. Var ligger ansvaret om inte hos regeringen som ju utsett chefen för myndigheten och naturligtvis måste ta ansvar för att myndigheten sköts på ett rättsenligt och i övrigt tillfredsställande sätt?

Tjänstemän inom den statliga myndighetssektorn har i stort sett immunitet. De avsätts sällan och blir nästan aldrig dömda för tjänstefel enligt Brottsbalken. 
Kombinationen av avsaknad av ministerstyre och tjänstemännens immunitet är en giftig blandning som riskerar att skada rättssäkerheten för såväl bolag som privatpersoner som drabbas av myndighetsbeslut. Tjänstemännen kan låta sina personliga åsikter råda samt tolka bestämmelser på sitt eget vis med vissheten om att de i stort sett är fria från ansvar. Det finns ju en gammal regel som säger att makt och ansvar skall gå hand i hand, något som de flesta nog håller med om. Men denna gyllene regel gäller inte vid myndighetsutövning. 

Finansinspektionen (FI) är sannolikt den myndighet i Sverige som har störst makt då deras beslut kan få mycket stora konsekvenser för företag och privatpersoner. Jag har aldrig hört talas om att någon tjänsteman på FI fällts för tjänstefel och det är endast i undantagsfall som den som besvärat sig över ett FI-beslut också fått rätt.

Jag har svårt tro att dessa förhållanden beror på att just FI är omnipotent, oväldig och aldrig begår några fel. Frågan diskuteras dock inte offentligt av personer som är aktiva i finansbranschen då att ta upp en sådan diskussion kan jämföras med att skriva under sin egen dödsdom.

Pernilla Ström tog upp frågan senast i Svenska Dagbladet den 16 december. Då hon redan är dömd har hon således inte något att förlora.

Ström satt i HQ AB:s styrelse och där HQ Bank var ett dotterbolag. HQ:s krasch har gett upphov till en mängd rättstvister som vi i detta sammanhang kan lämna därhän. 

Men när Ström skulle väljas in i styrelsen för Öhmans fonder godkändes hon inte av FI. Man kan säga att hon hade ålagts ett slags partiellt yrkesförbud vilket är ett stort ingripande i en människas liv och naturligtvis påtagligt integritetskränkande. 

Förvaltningsrätten ändrade inte FI:s beslut vilket däremot Kammarrätten gjorde. Överraskande nog fastställde Högsta Förvaltningsrätten underrättens dom, det vill säga FI:s svartlistning av Ström kvarstod.

Om vi tänker oss att Finansinspektionen är en liten stat i staten, vilket inte är en helt befängd jämförelse, så borde maktdelningsläran tillämpas även där.

Vilka befogenheter har då FI? Man ger företag tillstånd att bedriva viss finansiell verksamhet, man godkänner styrelseledamöter och företagsledning, man utfärdar tillämpningsföreskrifter, anvisningar med mera som kan liknas vid lagstiftningsmakt.

Men man utövar också tillsyn över de som driver tillståndspliktig verksamhet och kan göra ”tillslag” för att utreda en särskild fråga, en verksamhet som kan jämföras med polisens och åklagares verksamheter.

Slutligen kan man straffa finansinstituten med böter/avgifter, varningar samt med det ultimativa dödsstraffet: indragning av tillstånd.

Som vi sett i Pernilla Ströms fall kan FI även brännmärka personer som varit funktionärer i det straffade objektet eller som i Ströms fall, moderbolaget. Här ikläder sig FI således även rollen som domstol.

Borde inte frågan tas upp om det är rimligt att i en myndighets hand samla så stor makt? En gynnsammare grogrund för maktmissbruk kan knappast tänkas. Man kan inte tala om rättssäkerhet för de institut som faller under FI:s domvärjo.

I stället för att reagera mot denna anomali vad rättssäkerhet och ”fair play” beträffar intar såväl finansminister Anders Borg som finansmarknadsminister Peter Norman en tuff attityd mot banker och andra finansinstitut och sanktionerar gärna FI:s modus operandi i alla sammanhang. 

Norman var själv ansvarig för den Sjunde AP-fonden under åren 2000-2010. Nyligen framförde Riksrevisionen direkt förödande kritik av hur ett pensionskapital på 130 miljarder kronor har hanterats av fonden (se RIR 2013:14).

Sjunde AP-fonden ansvarar för förvaltningen av det statliga förvalsalternativet i premiepensionssystemet som är en del av den allmänna pensionen. Riksrevisionen konstaterar inte endast att pensionärernas avkastning varit usel utan även att fonden i stort sett saknat rutiner för riskkontroll med följd att limiter överskridits och riksdagens intentioner inte uppfyllts.

Riksrevisionen skriver i sin rapport att; ”7:e AP-fondens interna styrning och kontroll har haft allvarliga brister”.

Vidare konstateras att; ”AP-fonden frångått den standard inom styrning och kontroll som krävs av de privata förvaltarna inom premiepensionssystemet”.

Om Sjunde AP-fonden hade varit ett privat rättssubjekt som förvaltade kapital hade förmodligen tillståndet återkallats eller verkställande direktören, det vill säga en gång Norman själv, tvingats avgå.

Kritiken mot AP-fonden kan liknas vid den kritik HQ bank ådrog sig och som då ledde till indraget tillstånd och total kollaps. Det är naturligtvis en ”maktpolitisk omöjlighet” att FI – med anledning av Riksrevisionens skarpa kritik – skulle ha tillskrivit riksdag och regering och sagt att Norman inte borde komma i fråga för en ministerpost som avser just finansmarknaden med tanke på hans mediokra insats i Sjunde AP-fonden.

Regeringen har naturligtvis bagatelliserat och tystat ner Normans vanstyre av pensionskapitalet så som det beskrivits i Riksrevisionens rapport. Ministrar är nämligen lika immuna som statstjänstemän i övrigt. Makt och ansvar går inte hand i hand.

Det duger inte att, som ofta görs, hänvisa till att politiker kan röstas bort i allmänna val vart fjärde år. Riksdags- och ministerpensionerna försvinner som bekant inte för att det slarvas bort ett antal miljarder för pensionärer och skattebetalare.

Mycket talar för att sanktioner av allvarlig art; höga böter, indragning av tillstånd, yrkesförbud och liknande inte skall kunna utdömas av en enskild myndighet som samtidigt fyller en mängd andra funktioner avseende de rättssubjekt som avses. 

Sverige har generellt ett dåligt skydd för den enskildes intresse även i de fall det särskilt uttrycks i lag att hänsyn skall tas till just det enskilda intresset. Det finns även skrivningar i våra grundlagar om den enskildes rätt men det är knappast klausuler som tilldrar sig något större intresse från den offentliga maktapparatens sida och därför aldrig åberopas vid myndigheters och domstolars beslut. 

Riksrevisionen konstaterar lakoniskt att; ”regeringen inte lämnat något förslag till skärpt lagstiftning för 7:e AP-fonden inom detta område”.

Regeringen struntar i kritiken, något ett privat rättssubjekt inte kan kosta på sig. 

Vidare har Sjunde AP-fonden mörkat den usla avkastningen för vad man kallas ”aktiv förvaltning” – till skillnad från global indexförvaltning – utan låtit resultatet ”försvinna” i totalavkastningsmåttet.

Riksrevisionen använder sig av ett närmast ironiskt ”understatement” när man skriver att; ”resultatet för den aktiva förvaltningen visar på begränsad nytta” för spararna. I praktiken torde det betyda avsevärda förluster.

Kanske är den sittande alliansregeringens största svaghet att man inte alls tagit tag i den här typen av uppenbara och principiella problem som har bäring på rättssäkerhet, den enskildes rätt och tilltron till ”systemet”. Viktiga ingredienser i en modern och upplyst tolkning av demokratibegreppet.

De negativa effekterna av regeringens passivitet eller blindhet är också uppenbara inom andra delar av samhället, till exempel miljöområdet med sina specialdomstolar, korrupta miljötjänstemän inom länsstyrelsen och det osunt symbiotiska förhållandet som gäller mellan dessa tjänstemän och särskilda miljöåklagare med polisens alla resurser till sitt förfogande. Då jag har helt färska egna erfarenheter från just miljöområdet skall jag återkomma i frågan i en senare krönika.

Det är ur en regeringens synpunkt så mycket mer krävande att handgripligen reformera myndigheter än att från skrivbordskanten ändra marginellt i lagstiftningen eller justera skatteskalorna. Ingen i regeringen har de erfarenheter som krävs för att ta tag i de större systemfelen. Det är nedslående att regeringen inte mäktar med att ta tag i de stora – och för den levande demokratin viktiga – frågorna utan plottrar bort sig i det lilla.